减税降费路在何方？--华创宏观·穿越迷雾系列七

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主要观点

当前中国经济缓慢寻底的过程中，外部又遭遇中美经贸形势的“急转直下”。“内外交困”之际，上半年税收收入却以超出名义GDP同比4个百分点的高速增长，市场关于大规模减税的呼声甚嚣尘上。

1、上半年税收收入的高增可持续吗？

我国当前以增值税为主的间接税主导的税制结构，导致税收对工业品价格的敏感度较高，工业走出通缩、PPI转正对2017年以来的税收高增具有关键意义。税收收入增速在去年底至今年初的“V型”走势，以及2017年四季度税收占全年比重21.7%创近年来新低，二者均表明上半年税收收入的高增主要来自去年财政大幅超收后的“甩尾”。名义GDP的下行、“甩尾效应”的消逝、减税措施的先后落地，均指向上半年税收高增的不可持续性。

2、减税要“在两个鸡蛋上跳舞”

减税要平衡长期税制改革和短期需求管理职能的关系，既不能与全球税制趋势背道而驰，亦要朝着国内税制改革的方向发展，还需要承担起短期经济调控的职责。减税还要平衡好来自收支两端的约束，减税的表象是收入，而核心在于支出，参照国际经验，宏观税负的高低和老年抚养比高度相关，这就意味着中国未来宏观税负将易升难降。

3、减税降费路在何方？

收入高增的不可持续性、财政支出约束的刚性都表明当前市场预期的大规模减税降费不具有现实意义。但与此同时，内部供给侧结构性改革降成本、外部不确定性下扩大内需，都意味着减税降费的积极财政政策基调仍将延续。

增值税取消10%的税率、适当降低16%的标准税率，个税改革后短期内不具备大幅减税的空间，企业所得税率存在下调1-2个百分点的空间但减税迫切性不高，根据出口情况相机抉择提高出口退税率，“严征管+低税率”同时推进社保费改革，继续压减非税收入将是短期财政可承受范围内的政策选择。

报告正文

1

上半年的税收收入高增可持续吗？

回顾上半年，市场减税呼声强烈的触发因素是上半年财政收入的高增。1-6月税收收入增长14.4%，年初更是实现18%以上的增速；而与此同时，上半年名义GDP增速从2017年的11.2%跌落至个位数，仅增长9.98%。《厉害了我的“税”：上半年个税增速达20.3%》、《今年上半年个税收入8127亿元，已超2014年全年个税收入》等新闻标题更是夺人眼球。2017年以来的税收高增究竟来自哪里？

我国以增值税等间接税为主的税制结构导致税收对工业品价格波动更加敏感。目前我国税制结构的突出特征就是以增值税为主的间接税占比较高，不仅高于美国等以直接税为主的国家，也高于德国等以间接税为主的国家。2016年德国对生产和销售环节的征税收入占全部税收收入的25.5%左右，而中国增值税和消费税占比则达到30%（考虑到其他国家实行社保税，将我国扣除财政补贴后的社保费也纳入整体税收收入计算比重）。税收收入和名义GDP增速差值与PPI走势高度一致，也从侧面印证了工业品价格对我国税收收入的影响。应该说，2017年以来PPI的转正是税收收入实现高增的关键。

以间接税为主的税制结构使得税收的“顺周期”波动特征更加明显。在经济过热时期，个人和企业所得税等直接税会随着收入和盈利的好转使得适用税率跳升到更高的档次而给经济降温，而在经济的下行周期，因为收入和盈利的减少适用税率会下降到更低的档次而发挥鼓励投资和消费的作用，起到经济的“自动稳定器”作用。我国间接税占比较高、直接税占比较低，使得税收在经济波动中的“自动稳定器”效应偏弱，“顺周期”波动的特征则更加明显。

今年税收收入的高增除了价格的因素，主要来自2017年税收收入大规模超收后的“甩尾”效应。在经济增速平稳回落的同时，去年11月和12月税收收入同比增速骤然从15%以上的高增下降至3%左右，而今年1-2月税收收入再次跳升至接近20%的高增。从季节性规律来看，去年四季度税收收入占全年比重创下历史新低，仅为21.7%，而此前几年这一比重基本上在23%甚至更高。二者共同指向去年在工业品价格跳升和地产成交高增双重因素支撑下，财政大幅超收后的“甩尾”规模较大，即地方政府为了减少财政收入年度波动过大而采取的主动调节税收征管力度的结果。

上半年财政收入尤其是税收收入高增的不可持续性，意味着市场对大规模减税降费建立了过高预期的理由本身并不充分。展望后市，名义GDP增速下行本身就会带动税收增速的回落，再考虑减税降费措施在下半年的先后落地，明年税收收入和名义GDP的增速差将持续收窄。增值税减税4000亿从5月1日起正式实施，从6月开始增值税收入增速已经降至5%左右，8月增值税税收收入同比仅增长2.1%。年初确定今年降费3000亿之后，1-8月非税收入同比下降13.1%，创下近年来新低。后续随着个税减税方案的正式实施，税收增速还将面临进一步回落压力。

2

减税要在“两个鸡蛋上跳舞”

减税从长期来看是制度改革，它涉及到财税体制改革、央地关系改革甚至机构改革；从短期来看，减税又涉及到保障国家正常运行所需的组织收入、安排支出和赤字规模的确定。因此，减税措施的推出要平衡的多组关系，即减税需要“在两个鸡蛋上跳舞”。

（一）减税要平衡好长期税制改革和短期需求管理

短期的减税措施不能与长期的全球税制改革发展趋势背道而驰。上世纪80年代以来，随着资本和人口等主要生产要素在全球范围内流动的加速，全球税制发展趋势表现出“非流动性、趋同性”的特征，显著的表现形式就是以消费为税基的间接税--增值税迅速为各国所采用；而以资本和人口为税基的直接税--所得税的最高边际税率和税率级距数量不断减少。

减税更需要与国内长期税制改革方向相契合。十八届三中全会就明确了国内税制改革的几大方向：（1）优化税制结构，适当提高直接税在税收收入中的比重，适当减低间接税占比。（2）健全地方税体系。“营改增”以后，地方缺乏主体税种，一方面推动房地产税出台，另一方面，加快将消费税从中央税改为中央、地方共享税，弥补地方税收缺口。（3）进一步完善具体税种设计。增值税要简并档次、完善抵扣，实现增值税的税收中性原则；个人所得税要逐渐向以家庭为单位征收个税的综合税制；完善当前消费税的征税范围，将一些高耗能、高污染和高档消费品纳入征税范围；加快推进环境费改税和资源税立法；建立财产税立法等等。

经济下行期，财政政策作为宏观调控的重要手段要承担刺激消费和投资的短期需求管理职责。财政政策作为国家宏观经济调控的重要手段之一，在经济下行期在逆周期调节上也要承担一定的需求管理职能，这也是近期中美贸易冲突深化后，市场关于减税降费的呼声很高的原因之一。

（二）减税要平衡好收支两端的约束

减税是收入端的积极措施，但财政政策历来是收支两端互相制约的关系，平衡好减税需要和财政承受能力的关系，也就是既要考虑中短期经济需要，又要考虑财政支出的刚性约束。

财政支出的刚性需求大，特别体现在民生支出只增不减。当前市场热切期盼政府重点解决的“学前教育入园难、入园贵”、百姓就医的“看病难、看病贵”、乡村基础教育缺失问题等等，都需要财政资金的长期、大量支出予以保障。以与民生直接相关的教育、医疗卫生、社保和就业、文体传媒支出为例，四项合计占全部财政支出的比重在2017年达到35.9%，在过去的10年间占比提高了12个百分点。

从国际经验来看，人口老龄化的加速到来将制约宏观税负下行的空间，这是决定长期财政支出刚性的关键。随着人口老龄化进程的提速，我国当前不到30%的宏观税率水平还会进一步上升。而我国社保基金尚未实现全国统筹的现实，尽管全国整体能够实现均衡，部分地区亏空导致每年一般公共预算大量资金补贴社保基金，且逐年快速增长，2017年达到1.1万亿。

3

减税降费路在何方？

收入高增的不可持续性、财政支出约束的刚性都表明当前市场预期的大规模减税降费不具有现实意义。但与此同时，内部供给侧结构性改革降成本、外部不确定性下扩大内需，都意味着减税降费收入端的积极财政政策基调还将延续。

（一）增值税取消10%档税率，16%的标准税率亦有小幅下调空间

1、增值税减税是长期税制改革和短期宏观调控的共同需要

从国际税制发展趋势来看，目前全球已经有超过170个国家和地区开征增值税，完善增值税是全球税制发展的必然要求。从国内税制改革需要来看，2020年前需要完成全部税收条例的法定化，因此在增值税立法前也需要将现行的增值税制度进一步完善。短期宏观调控需要方面，增值税作为我国税收收入占比39%的第一大税种，减税效果最具普适性；并且由于其税基是消费，减增值税有利于中低收入者。

2、增值税减税方向是“三档并两档”

多档次税率的长期存在不利于增值税税收中性原则的实现。从我国实际情况来看，增值税的多档次税率格局的形成在实行增值税之初，有利于改革的顺利推进，也考虑到产业发展的需要。但多档次税率的长期存在，不利于充分发挥增值税的中性原则，也会加大了增值税征管的成本。

国际经验显示，目前新实施增值税的国家大部分以单一税率为主。从国际经验来看，目前实施增值税的国家或地区有传统增值税模式和现代增值税模式，传统模式以欧盟为代表，采用标准多档税率和免税优惠；现代增值税模式以澳大利亚和新西兰为代表，采用一档税率并严控免税优惠。目前新实施增值税的国家以单一税率为主。

目前我国3档税率相比于其他国家和地区偏高。欧盟和OECD 国家基本上实行1-2档低税率；拉美国家和中国周边国家多数实行1档低税率甚至不实行低税率；中国周边实行增值税的15个国家中11个只实行单一税率。我国16%标准税率加上6%和10%两档低税率的三档结构有进一步减档的空间。

3、财政承受能力范围内的增值税简并档次怎么减？

目前6%、10%、16%三档税率的情况下，简并档次且不增加任何行业的税收负担下，可行的减税方案主要为两个：

方案一：取消10%增值税税率，适用10%的相关行业适用6%税率；

方案二：（1）取消10%增值税税率，适用10%的相关行业适用6%税率；且（2）适当下调标准税率。

增值税税率变动对财政收入影响多大？上海财经大学公共政策与治理研究院评估团队发布的《中国全面实行营改增试点一周年评估报告》，根据其2016年测算结果，原本适用于17%（当前16%）税率所对应的增值税税占整体增值税税收的54.91%，税率变动一个点则增值税税收变动3.23%，相当于1687亿元；原本适用于11%（当前10%）税率所对应的增值税占全部增值税税收的15.03%，税率变动一个百分点增值税税收将变动1.37%，相当于713亿元；6%适用税率所对应增值税占整个增值税收入30.06%，税率每变动一个百分点将带来增资税税收变动5.01%，相当于2616亿元。

根据上述方法简单估算，取消10%档税率将减少财政收入2852亿元；取消10%又降低标准税率则对财政收入的影响更大，标准税率分别降1个或2个百分点将带来财政收入减收4539亿元或6226亿元。如果考虑财政承受能力的约束，取消10%档税率，或者取消10%档税率的同时将标准税率降至15%是更现实可行的减税方案。

（二）个人和企业所得税减税不具备大幅减税空间

个税改革后短期内已不具备大幅减税空间，未来以实现家庭为单位的综合税制为方向。个人所得税未来改革方向是以家庭为单位的综合税制，但以家庭为单位征收的综合税制对于财税信息的掌握和系统建设完善具有极高的要求，这就意味着1-2年的短期内难以实现。其次，在本轮个税改革后，由于起征点提高，个人所得税纳税人数将降至6369.3万人，短期内再次大幅下调起征点将使得个人所得税彻底失去其调节收入分配的意义。预计短期内个税改革将以逐渐完善抵扣为主。

企业所得税率有小幅下调空间。2017年我国企业所得税税收收入3.2万亿，占全部税收收入的22.2%。不考虑税收优惠，以企业所得税率25%粗略估算，下调企业所得税率1个百分点将减少税收收入1285亿元。从财政承受能力的角度来看，企业所得税名义税率下调1-2个百分点均在可承受范围内。

另一方面，降低企业所得税税率的迫切性并不高，存在延续结构性减税的可能。25%的法定企业所得税税率虽略高于美国的21%，但考虑到对小微企业和高新技术企业等采用优惠税率，实际税率水平并不显著高于世界平均水平，降低企业所得税率的迫切性不是很高。定向降低国家重点支持、扶持的新兴产业企业所得税率的结构性减税措施有望延续。

（三）部分产品出口退税率有望进一步提高

根据贸易战下出口受影响程度相机抉择，出口退税标准有望进一步提高。回望2008年金融危机后，由于外需走弱、出口快速下降，我国从2008年8月至2009年6月的10个月之间，7次提高出口退税率标准。后续如果中美加征关税进一步升级，四季度开始出口下行压力会开始显现，政策相机抉择，出口退税率有望进一步提高。

提高出口退税率空间并不大。从当前出口商品退税率来看，海关出口商品HS8位编码中1/3的商品出口退税率已经达到了最高的16%，根据WTO规则出口退税率不得大于征税率。如果再考虑到在征税的过程中存在税收优惠等情况，实际上大部分商品已经实现了全部退还实缴税额，后续出口退税率提高的空间并不大。

（四）企业承担的社保费率有下调空间，但社保负担难下降

企业社保缴费率与国际相比偏高。与国际主要国家比较，我国企业承担的社保支出压力加大。其他国家社保费率的承担企业和个人基本上处于相当的水平，但我国企业承担的社保费支出占大头，以职工基本养老保险为例，企业缴纳比例为20%，而职工个人承担8%，而日本、新加坡、韩国、德国、美国企业和个人缴费率是基本相等的。

社保征收管理体制的混乱是以前降低企业社保负担的手段。目前我国社保各地征收税率不统一、征收单位不统一、征收基数的核定单位不统一等，我国社保费征收管理体制非常混乱，在实际操作中不按照规定的实际工资缴纳社保是常态。根据2012年审计署公布的《全国社会保障资金审计结果》显示，“5个省本级、21个市本级和102个县征收机构应征未征社会保险费32.55亿元；6个省本级、24个市本级和70个县征收机构擅自减免社会保险费27.07亿元；31个省本级、274个市本级和1214个县的参保单位和个人通过少报缴费基数等方式少缴社会保险费98.70亿元”。

“严征管+低税率”同时推进，“未富先老”现实约束下企业实际承担社保负担难以减少。2019年开始社保费统一由税务局统一征收，由于税务局掌握的信息完善程度和税务征管能力要大大强于人社部门，因此社保费将朝着“严征管”的方向发展。但严征管和基本养老金中央调剂制度的建立，为降低社保费率提供了空间，未来将是“严征管+低税率”的同时推进。“未富先老”的现实约束，人口老龄化的提速，未来企业承担的实际社保负担从长期来看几乎难有压降的空间。

（五）经济下行期非税收入的大幅压降具有一定挑战

从过往来看，非税收入和税收收入之间存在明显的跷跷板效应，也就是在经济和税收收入下行时期，地方政府在支出刚性的压力下会主动加大非税收入的征缴力度，加大了企业的实际负担。今年以来，我们看到一个可喜的变化是非税收入在稳步快速压降，1-8月非税收入同比下降13.1%，华创宏观团队在5月赴中部某省调研情况也显示，地方政府在积极压减非税收入，但也确实对短期财政收入带来较大的压力。展望2019年，名义GDP增速稳步下行的情况下，继续稳步推进非税收入的压减对于地方财政而言挑战不小。

具体内容详见华创证券研究所9月16日发布的报告《华创宏观·穿越迷雾系列七：减税降费路在何方？》。

华创宏观2018年重点报告合集

1

中美贸易摩擦系列

1、报告篇

2、对话篇

2

迎接政策微调系列

3

国家资产负债表系列

4

穿越迷雾系列

5

思想汇系列

6

思想碎片系列

7

汇率一本通系列

8

专题系列

9

高频跟踪 之 每周经济观察

10

高频跟踪 之 中资美元债周报

11

高频跟踪 之 全球央行双周志

12

高频跟踪 之 中国信贷官调查系列

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